交通運(yùn)輸部“三定”難題

2013-10-13 19:42:00
Landbridge平臺(tái)

截至2013年9月底，鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院的去留尚無(wú)定論。6TZ大陸橋物流聯(lián)盟

鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院是隸屬于原鐵道部的一家事業(yè)單位，其職責(zé)包括，受鐵道部委托，從事路網(wǎng)發(fā)展和運(yùn)量規(guī)劃等。之所以鐵道部撤銷數(shù)月后，仍無(wú)法確定其歸屬，最主要的原因是交通運(yùn)輸部新的“三定”方案尚未頒布。6TZ大陸橋物流聯(lián)盟

　　今年3月，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，將鐵道部一分為三，鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)被劃入交通運(yùn)輸部。其后，國(guó)務(wù)院下發(fā)“關(guān)于實(shí)施《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知”，要求中央編辦在今年6月底前，制定印發(fā)機(jī)構(gòu)改革中，涉及國(guó)家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部等部門的職責(zé)調(diào)整通知（也稱新“三定”方案），但截至9月底，該方案仍未出臺(tái)。

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，原鐵道部負(fù)責(zé)擬定國(guó)家鐵路規(guī)劃的部門是發(fā)展計(jì)劃司。按照計(jì)劃，這個(gè)司有部分人員將去交通運(yùn)輸部，但截至9月底，這些人還無(wú)法正式赴交通運(yùn)輸部工作。

　　一位接近交通運(yùn)輸部的人士介紹，交通運(yùn)輸部新的“三定”方案應(yīng)該正在征求意見當(dāng)中。之所以拖延，是因?yàn)橐郧坝蓢?guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)制訂綜合運(yùn)輸規(guī)劃，并且重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)也在發(fā)改委。而本輪大部制改革明確，由交通運(yùn)輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，加快推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)。接下來(lái)相關(guān)規(guī)劃、審批職能，特別是項(xiàng)目的最終審批權(quán)，歸交通運(yùn)輸部還是仍歸國(guó)家發(fā)改委，成為當(dāng)前交通大部制改革的一個(gè)難點(diǎn)。

　　鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院的資深工作人員寧祥（化名）擔(dān)心，明年就應(yīng)該開始研究并著手制定"十三五"規(guī)劃了，希望盡快推進(jìn)機(jī)構(gòu)重組，以免影響下一步工作。不過(guò)他也承認(rèn)，“原來(lái)我們沒有切身體會(huì)，現(xiàn)在才知道，改革確實(shí)非常復(fù)雜，需要平衡好各方利益。”

　　整合綜合運(yùn)輸管理職能

　　2008年3月，根據(jù)國(guó)務(wù)院“大部制”機(jī)構(gòu)改革方案，當(dāng)時(shí)新成立的交通運(yùn)輸部整合了原交通部、原中國(guó)民用航空總局和原國(guó)家郵政局，同時(shí)將原建設(shè)部指導(dǎo)城市客運(yùn)的職責(zé)，也納入其中。

　　這之后交通運(yùn)輸部積極開展綜合運(yùn)輸研究，推進(jìn)建立綜合運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)體系，但此時(shí)其仍然無(wú)法完成制定綜合運(yùn)輸規(guī)劃等職能。

　　國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所所長(zhǎng)郭小碚曾告訴記者，2008年之后，國(guó)務(wù)院曾打算將制訂《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》的任務(wù)，交給交通運(yùn)輸部，但交通運(yùn)輸部表示，做不了這個(gè)規(guī)劃。原因是鐵路運(yùn)輸，當(dāng)時(shí)不歸該部管。國(guó)務(wù)院只好將這一任務(wù)仍交給國(guó)家發(fā)改委。

　　此時(shí)，國(guó)家發(fā)改委仍是綜合交通規(guī)劃的實(shí)際負(fù)責(zé)人。國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)司下設(shè)鐵路處、民航處和交通處三個(gè)處，職責(zé)包括組織編制交通中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度指導(dǎo)性計(jì)劃，審核重大建設(shè)項(xiàng)目等。國(guó)家發(fā)改委利用自己的審批權(quán)，如果某項(xiàng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做不到多種交通方式的銜接，達(dá)不到綜合運(yùn)輸?shù)囊螅筒挥枰詫徟?/div>

　　但這種制度安排仍然存在缺陷，無(wú)法更好地實(shí)現(xiàn)綜合運(yùn)輸?shù)哪繕?biāo)。國(guó)家發(fā)改委的權(quán)限僅限于交通基建環(huán)節(jié)。對(duì)于運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)綜合運(yùn)輸，難以發(fā)揮作用。例如，危險(xiǎn)化學(xué)品的運(yùn)輸，外包裝的規(guī)格、尺寸，公路、鐵路的規(guī)定各不相同，如果需要公鐵聯(lián)運(yùn)，就會(huì)增加成本。“解決這些問(wèn)題，就需要實(shí)現(xiàn)交通大部制，制定統(tǒng)一的規(guī)則。”郭小碚說(shuō)。

　　北京交通大學(xué)教授榮朝和介紹，交通運(yùn)輸體系包括基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)營(yíng)服務(wù)、企業(yè)組織和政策體制四個(gè)層面，推進(jìn)綜合運(yùn)輸體系建設(shè)即運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)外部一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)很多，各個(gè)層面都需要精準(zhǔn)對(duì)接。

　　他評(píng)價(jià)，今年的交通大部制改革比2008年又向前邁進(jìn)了一步，有助于去除過(guò)去部門分設(shè)，對(duì)綜合運(yùn)輸體系建設(shè)造成的負(fù)面影響。

　　不過(guò)他強(qiáng)調(diào)，改革走到這一步，并不意味著實(shí)現(xiàn)綜合運(yùn)輸在其體制機(jī)制上的內(nèi)外部障礙就可以自行消除或克服，相關(guān)政府職能與行政方式的改革，仍然是其中難度最大的環(huán)節(jié)。

　　規(guī)劃、審批權(quán)劃分

　　目前交通大部制改革的焦點(diǎn)問(wèn)題是，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃、審批職責(zé)，在交通運(yùn)輸部和國(guó)家發(fā)改委之間如何劃分。

　　上一輪交通大部制改革，仍然留有“尾巴”。國(guó)家民航局和國(guó)家郵政局只是名義上并入交通運(yùn)輸部，但并未按照綜合運(yùn)輸?shù)囊螅瑢?shí)現(xiàn)投資、規(guī)劃、建設(shè)、管理等職能的真正融合。

　　有交通業(yè)內(nèi)人士預(yù)測(cè)，交通運(yùn)輸部會(huì)借本輪機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步推動(dòng)內(nèi)部的整合。例如，將民航的規(guī)劃等職責(zé)上收到交通運(yùn)輸部的規(guī)劃部門，預(yù)計(jì)即將出臺(tái)的“三定”方案對(duì)此會(huì)有所體現(xiàn)。

　　然而這并不是當(dāng)前的焦點(diǎn)問(wèn)題，前述接近交通運(yùn)輸部的人士認(rèn)為，交通運(yùn)輸部?jī)?nèi)部對(duì)各種運(yùn)輸方式的整合，甚至可以放到下一步去做。交通運(yùn)輸部和國(guó)家發(fā)改委的職責(zé)劃分，則是當(dāng)下必須解決的問(wèn)題。

　　據(jù)了解，過(guò)去原鐵道部、交通部等部委自行制訂交通規(guī)劃，報(bào)國(guó)家發(fā)改委。國(guó)家發(fā)改委再根據(jù)各部委規(guī)劃制訂綜合運(yùn)輸規(guī)劃。發(fā)改委之所以需要了解規(guī)劃，是因?yàn)橐罁?jù)規(guī)劃審批項(xiàng)目。但也有特殊情況，比如某地需要建設(shè)一個(gè)港口，不在規(guī)劃之內(nèi)，由當(dāng)?shù)卣蠄?bào)國(guó)家發(fā)改委，發(fā)改委會(huì)根據(jù)實(shí)際情況予以考慮，是否批準(zhǔn)。

　　“相對(duì)而言，國(guó)家發(fā)改委更關(guān)心項(xiàng)目是否由它審批，而不在乎項(xiàng)目是由誰(shuí)來(lái)牽頭建設(shè)。”一位接近國(guó)家發(fā)改委的人士說(shuō)。

　　國(guó)家發(fā)改委這種規(guī)劃、審批方式受到外界批評(píng)。一位中國(guó)民航局人士介紹，國(guó)家發(fā)改委過(guò)多插手微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。在民航領(lǐng)域，現(xiàn)在投資額上億元就要報(bào)批，哪怕購(gòu)買一架民航飛機(jī)的最終審批權(quán)，其實(shí)都在發(fā)改委手里，中國(guó)民航局只是審核而已。

　　國(guó)家行政學(xué)院教授時(shí)紅秀認(rèn)為，現(xiàn)行的立項(xiàng)審批最終應(yīng)該廢除，將來(lái)交通運(yùn)輸?shù)闹鞴懿块T應(yīng)該重點(diǎn)抓規(guī)劃監(jiān)管，只要是按照規(guī)劃來(lái)建設(shè)的項(xiàng)目，就無(wú)須進(jìn)行立項(xiàng)審批。

　　榮朝和也認(rèn)為，中國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)正面臨階段性調(diào)整，即從大規(guī)模超常規(guī)建設(shè)階段，向提高服務(wù)質(zhì)量和財(cái)務(wù)重建方面轉(zhuǎn)變。原有規(guī)劃、審批行政管理模式的弊端已充分暴露并正走向盡頭。

　　北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)甚至建議，相關(guān)規(guī)劃、審批職能都應(yīng)該劃歸交通運(yùn)輸部，國(guó)家發(fā)改委不一定再單獨(dú)設(shè)立基礎(chǔ)司，或者僅留少數(shù)工作人員，負(fù)責(zé)部委之間的協(xié)調(diào)工作。

　　建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制

　　盡管有將相關(guān)的規(guī)劃、審批職能都交給交通運(yùn)輸部的建議，但接受記者采訪的多數(shù)交通領(lǐng)域人士還是預(yù)期，未來(lái)項(xiàng)目審批權(quán)仍然會(huì)采取分級(jí)管理的方式，重大項(xiàng)目仍然會(huì)由國(guó)家發(fā)改委審批。

　　前述接近交通運(yùn)輸部的人士預(yù)計(jì)，綜合運(yùn)輸?shù)囊?guī)劃職能回歸交通運(yùn)輸部順理成章，但未來(lái)項(xiàng)目審批方式預(yù)計(jì)大方向不會(huì)變，重大項(xiàng)目還是要國(guó)家發(fā)改委批。只是多大項(xiàng)目算重大項(xiàng)目，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)有待確定。

　　寧祥介紹，原有體制下，所有大中型鐵路建設(shè)項(xiàng)目，從規(guī)劃到可行性研究報(bào)告都要報(bào)發(fā)改委審批。接下來(lái)需要明確的事情非常多。例如，國(guó)務(wù)院推進(jìn)鐵路投融資體制改革，決定將支線、城際和資源開發(fā)性鐵路的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，率先向社會(huì)資本開放，接下來(lái)這些項(xiàng)目的規(guī)劃和可研報(bào)告是否只報(bào)地方發(fā)改委批準(zhǔn)就可以了？港口建設(shè)鐵路和后方的國(guó)鐵接軌，是否可以只到發(fā)改委備案，不用審批了？這些都是需要明確的問(wèn)題。

　　為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)域的重點(diǎn)工作，今年9月1日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立經(jīng)濟(jì)體制改革工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)解決改革進(jìn)程中的重大問(wèn)題。聯(lián)席會(huì)議由中央編辦、國(guó)家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局、中國(guó)鐵路總公司等35家單位組成。預(yù)計(jì)這種工作機(jī)制，將推動(dòng)交通大部制改革的進(jìn)程。

　　時(shí)紅秀介紹，為推進(jìn)改革，中央編辦正在做大量工作。中央編辦并非利益相關(guān)方，避免了以往由“被改革者來(lái)制訂改革方案”的尷尬，它能夠做到廣泛聽取各方意見，幫助改革決策者作出正確決策，從而推動(dòng)改革。

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