國家東中西區域合作示范區管理體制創新研究——基于蘇北區域合作視野下的示范區建設系列研究之六

示范區管理體制創新的必要性

 

1.示范區構成板塊缺少一個整體管理機構

 

國家戰略的示范區，由徐圩新區和連云港經濟技術開發區、連云港國際商務中心、連云港區、連云港保稅物流中心五個板塊組成。這五個板塊都是獨立主體，其中連云港經濟技術開發區是副廳級建制，連云港港口集團、徐圩新區、金海、金港灣是直接歸口市政府的功能區，連云港國際商務中心、連云港保稅物流中心是由多家主體共同管理。另外，上述區域中，“大區”套“小區”，“區”中有“區”，如徐圩新區規劃布局確定為“一區七園”，國家級開發區建設“五園五中心”，其中的“國家新能源產業和中小企業科技創新與成果轉化示范園”內又設立新能源示范區、高科技中小企業示范區、中外高端人才培訓區三個區。示范區的五個構成板塊中任何一個獨立主體都難以有效管理和協調示范區的其他主體。

 

國家戰略區域分散造成規劃建設缺乏統一協調，如果沒有一個級別更高更強勢的管理機構，很難想象能協調好示范區。隨著建設發展進程的推進，將可能會出現示范區五個構成板塊之間重復建設和過度競爭，資源難以得到合理有效配置，難以形成整體效應。盡管競爭是提高效率重要的途徑，然而過度競爭也是降低效率的致命方式。

 

2.示范區缺少行政資源支持

 

示范區的幾個構成板塊行政區劃在連云區，但其與所在行政區連云區相對獨立，各自為政，缺少行政資源支持，影響發展運行。一是經濟政策和審批權限不統一，行政效率低。前者擁有財力優勢，但不掌握土地等要素；后者擁有行政資源，但缺乏財力支撐，造成土地、資金、人才、技術等生產要素流動不暢。二是機構重疊，管理協調難度較大，運行成本高。如新成立的徐圩新區雖然機構很精簡，但仍然設立黨政辦公室、黨群工作部（人力資源局）、經濟發展局、規劃建設局、財政局、政策研究室、社會事業局、監察室、投資服務中心、社會事業服務中心、總工辦、招投標辦、招商局（一局、三局）、外聯辦等機構，連云港經濟技術開發區的機構比徐圩新區更多。這些機構與連云區的機構是重疊的。

 

3.示范區建設存在“先導區”與“核心資源”“第一需求”的現實沖突

 

在《國家東中西區域合作示范區建設總體方案》中，確定“以徐圩新區為先導區”。但是，在示范區包括徐圩新區和連云港經濟技術開發區、連云港國際商務中心、連云港區、連云港保稅物流中心的766平方公里區域面積中，連云港港是中西部地區參與經濟全球化，發展開放型經濟的重要依托，是核心資源；對陸橋沿線地區主要城市及口岸、企業的調研也顯示，在中西部的需求層次中，港口資源是第一需求。因此，需要建設一個以高效的管理系統，統籌安排示范區建設的重大事項。

 

4.示范區的行政主體資格不明確，存在明顯法律障礙

 

示范區在行政主體資格上不是一級地方政府、不是人民政府的派出機關、不是政府職能部門的派出機構、不是“行政機關委托的組織”，即使通過地方條例其行政主體資格得到確認，卻仍然在運行過程中存在兩個不周延：管轄區域不周延和授權范圍不周延。前者是示范區的任意擴區，后者則是包括授權示范區進行社會管理等方面。

 

示范區管理體制創新的可行性

 

1.示范區現行區域存在空間依賴關系

 

無論從自然地理、人文脈絡、交通體系，還是從經濟文化的內在聯系和整體融合上看，示范區現行區域存在一種空間依賴關系，以港口為依托的示范區現行區域正在逐步形成一個特定的經濟地域系統。這個系統是以港口為龍頭，沿海為軸線，人流、物流、資金流、技術流、信息流等為表現形式，其內部構成相互聯系的示范區的有機整體。

 

在示范區766平方公里區域面積中，徐圩新區、連云港經濟技術開發區、連云港國際商務中心、連云港區、連云港保稅物流中心五個板塊功能各異，分別有著不同的資源稟賦條件、發展基礎、經濟特征，存在著不同的比較優勢，子區域在區域整體發展中分別有著最適合于自己的角色（功能）分工、發展方向和發展重點。

 

港口作為核心要素對其他板塊具有拉動效應。港口在區域經濟發展過程中扮演著重要角色，起到內引外聯的橋梁及紐帶作用，港口經濟通過前向及后向關聯，產業鏈向其他板塊延伸和拓展，帶動系統經濟共同發展；港口功能的不斷提升與發展能促進區域產業結構升級。港口板塊與其他板塊之間相互依存，密不可分，協同發展。

 

空間依賴關系是推進示范區管理體制創新的重要依據。從理論層面講，示范區管理體制創新，就是探索在示范區進入國家戰略大背景下實現子區域之間的科學合理的分工與協作，實現優勢互補、最優整體效益與最大個體（子區域）效益的高度統一的目標的路徑，通過有效的空間組織形式，把分散于連云區的相關資源和要素聯結起來，使區域經濟活動能夠優勢互補，形成節約經濟、集聚經濟、規模經濟，產生特有的經濟效益，實現互利雙贏。

 

2.示范區管理體制創新不需要大的區劃調整

 

示范區的設立，客觀上將連云區的行政區域推到了國家戰略的位置上，使連云區的地理區位發生了質的變化，成為其他區域難以替代的空間，在示范區的管理體制創新中具有特殊功能。

 

改革開放的實踐證明，各自為政和各自建設不利于統一的建設和管理，在一個小的區域范圍內，功能是應該有所分工的，不能大家要干什么都干什么，或者大家都去招商引資，都去搞稅多利大的產業，這樣的結果就是不利于可持續發展，尤其是連云港未來要建設成國際性海港城市，必須要有一個統一的行政管理體制，這樣政令才能暢通，才能實現統一規劃、統一建設、統一管理，產生疊加效應。

 

事實上，隨著示范區進入國家戰略，連云港的開發開放實際上已經進入了攻堅階段，需要一個體制支撐，尤其是需要一個協調性很強、效率很高又能統一協調資源的體制來支撐。另一方面，示范區的開發開放是一個系統性的工程，不是簡單的經濟或者某一個項目的開發開放。就他的系統性來說，也需要一個統一的機構來進行協調，來統攬這個整體的開發開放，連云區的行政資源應該為示范區的建設發揮積極作用。

 

在我國許多地區，一種被認為是最簡單、最直接的解決辦法是，調整行政區劃，將新區內既有行政區變為新區的下級機構，有效整合資源，避免惡性競爭。

 

示范區的管理體制創新不需要調整區劃，可以沿用原有行政區體制框架和功能區現有格局，將避免許多由于區劃調整帶來的負面影響，具有客觀上的可行性。

 

示范區管理體制創新的基本構架

 

1.管理體制創新原則

 

（1）要素優化配置原則。新體制要有利于實現促進資源要素在更大范圍內的優化配置。示范區五個板塊的行政體制把示范區分割成相互獨立的五個行政區，而資源要素稟賦在不同的行政區體現出很大的差異性，這種差異性嚴重制約行政區的產業結構和市場空間，從而制約了這些板塊經濟社會的發展。管理體制創新要能夠打破行政區的界限，促進資源要素在整體范圍內的無阻礙流動和優化配置，最大程度地突破行政區資源要素瓶頸約束，最大限度地提高資源要素的利用效率。只有示范區內資源要素的互通有無、充分利用和優化配置，示范區建設才能建立在堅實的基礎上。

 

（2）發揮比較優勢原則。新體制要有利于充分發揮比較優勢，實現各板塊的共同發展。比較優勢就是市場，就是競爭力，就是效益。示范區五個板塊由于功能不同，各板塊形成了自己的比較優勢。其中，連云港港口作為新亞歐大陸橋東方橋頭堡的主要依托，不僅是連云港的特有優勢，也是整個示范區具有“綱舉目張”效應的核心優勢。保護好、發揮好這些比較優勢，形成市場的合理分工，促進各板塊比較優勢的充分發揮，是促進示范區建設發展的重要保證。通過有效的制度安排，共建共用示范區，有利于發揮各板塊作用，更好地服務中西部地區發展開放型經濟，提升我國整體對外開放水平；有利于促進資源的跨區域合理流動和優化配置，發揮東中西部地區的比較，推動東部與中西部地區在更寬領域、更高層次上開展交流與合作。

 

（3）精簡效能原則。新體制要顯著提高行政效能，充分發揮整體優勢。管理體制創新要切實構建精簡高效的管理機構，減少管理層級，解決機構重疊、職能交叉的問題，顯著提高行政效能，充分發揮整體優勢。堅持精簡、統一、效能的原則，著力轉變職能，整合機構，減少層級，提高效率，積極探索大部門管理體制，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的管理體制和運行機制。切實增強示范區發展活力，堅持新區的事新區辦，給予新區更大的自主發展權、自主改革權、自主創新權，充分調動各方面的積極性、主動性和創造性。

 

2.管理體制結構模式

 

（1）管理體制結構模式選擇。示范區管理體制創新，本研究提出采取“雙層結構”模式，實行開發功能區與行政區的分離配置，協調運作。

 

所謂雙層結構模式，即示范區5個構成主體與連云區合并，成立“副市級”行政體制的連云新區，同時成立五大功能區黨組和管委會，社會管理職能機構與5個構成主體在統一區域上重疊設置，即兩個系統分別都覆蓋整個連云新區，但各自在數量和界限上都不重合，經濟開發區域更多按照經濟規則予以劃分，促進產業集聚發展；社會管理區域則按照傳統格局分別設置。

 

示范區5個構成主體與連云區合并的目標在于，行政區負責總體戰略性事務，統一規劃管理，擴大開發載體和強化社會發展；而在各功能區則充分授權，調動其發展積極性，既保證全區域有共同發展目標和規劃，也充分發揮各功能區的開發積極性和主動性。同時，防止由于功能交合、理念碰撞等原因面臨體制復歸的危險，突出開發導向。

 

（2）管理體制結構模式運作。撤銷現有的徐圩新區、開發區工委、管委會，撤銷連云區現行建制，建立新的示范區行政區——“副市級”建制的連云新區（示范區管委會）。連云新區轄連云區、徐圩新區、開發區全境。贛榆縣沿海的部分區域劃入示范區行政區范圍。連云新區保留徐圩新區、開發區牌子，實行一套機構、三塊牌子。

 

所謂“副市級”新區，是基于新區在行政級別上的表述，其背后所體現的：一是在中國的區域和城市發展中，由于行政權力對資源配置的決定性作用，一個新區的行政級別的確立在很大程度上將影響甚至決定該地區的發展前景；二是代表了這些新區在所在區域的區域經濟和城市發展中被賦予戰略性意義。

 

構建精簡高效的管理機構。建立連云新區區委、區人大、區政府、區政協；按照大部制要求，將原有管理機構進行有效整合，以職責定機構，以崗位定編制，減少管理層級，解決機構重疊、職能交叉等問題。

 

組建兩類連云新區區委、區政府的派出機構。一類是城區管理機構，即原有海州灣、墟溝、連云、連島、板橋、云山、朝陽、猴嘴、宿城、高公島等十個街道辦事處，主要行使社會管理職能；另一類是功能區管理機構，根據《國家東中西區域合作示范區建設總體方案》要求，以示范區五個構成板塊為依托，將連云新區劃分五個示范區功能區，并設立相應管理機構。

 

以連云新城、國際商務中心和云湖為依托，設立商務服務功能區黨組和管委會。重點發展金融、保險、商務商貿、文化娛樂、會展旅游等產業。中心商務區努力建設成為地區金融中心、國際貿易中心、信息服務中心、國際性文化娛樂中心，高品質的國際化生態宜居城區。

 

以連云港港、金港灣國際物流園區為依托，整合相關的物流園區、海關特殊監管區，設立海港物流產業功能區黨組和管委會。加強物流基礎設施建設，重點發展海洋運輸、國際貿易、現代物流、保稅倉儲、分撥配送及與之配套的中介服務業，形成貨物能源儲運、商品進出口保稅加工和綜合性的國際物流基地。建設進口資源加工基地。鼓勵利用臨港產業園區與中西部地區進口資源深加工企業合作，建設石油化工、有色金屬、精品鋼材等加工基地，降低物流成本，形成緊密型產業鏈，增強中西部地區企業參與國際市場競爭的能力。建設出口產品生產加工基地，利用現有港口條件，大力發展海鐵聯運，鼓勵中西部地區外向型企業在示范區建設出口產品加工分裝裝備制造出口組裝等專業化生產加工基地，為大陸橋沿線地區產業發展提供配套服務。

 

以徐圩新區為依托，整合贛榆臨港產業區、灌云臨港產業區，設立臨港產業功能區黨組和管委會。以世界級重化工業為核心的具有持續競爭力的工業區域，重點發展以石油化工、冶金鋼鐵、重型裝備制造、港口物流等4大主導功能。

 

以連云港經濟技術開發區為依托，設立先進制造業、高新技術產業功能區黨組和管委會。以已形成的“五園五中心”為建設載體，重點發展新能源、新醫藥、新材料、新型裝備制造產業；積極拓展新興產業領域。積極培育與物聯網產業鏈緊密關聯的硬件、軟件、系統集成及運營服務等產業；適應發展低碳經濟的新趨勢，力爭在節能、廢水處理、固廢資源化、環保監測裝備、環保新材料等方面引進一批新項目。建設“中日（連云港）生態科技園”。

 

以連島旅游度假區為依托，整合高公島、宿城、前三島、秦山島等資源，作為示范區旅游產業聚集功能區，設立海濱休閑旅游區黨組和管委會，重點培育“生活性服務產業鏈和生產性旅游產業鏈”兩大產業鏈，吸引眾多高端、高質、高新的旅游項目。主要發展海島、游艇等休閑旅游產業，郵輪；落實國家規劃提出的“將連云港建成國際知名的海濱旅游城市”、“以連云港為基地開發日韓海上旅游航線”，快速拓展高端旅游業。

 

另外，設立飛地型開發區。研究實施中西部地區在示范區設區中區、園中園，采取委托管理、投資合作等多種方式參與示范區建設，發展“飛地經濟”，積極探索加強產業合作和共建共享基礎設施的新模式。特別是“區中區”、“園中園”的政策，既是江蘇省委、省政府給示范區政策中的主要亮點，也是沿線省區普遍關心的熱點問題。這方面一定要有充足的準備，否則，示范區建設可能會很被動。同時研究、制定配套的政策。

 

示范區正處于規劃建設時期，經濟發展的任務非常艱巨，具有基礎設施建設，招商引資、建立先進制造業基地和國際航運中心和物流中心的任務，采取功能區管委會體制，主要承擔經濟發展職能，這種選擇符合連云港實際。

 

（3）構建新的運行機制。上述模式中，行政區劃與產業規劃區不重疊，經濟功能區與社會管理區在空間上復合交叉，形成整體推進、重點聚焦、相互促進的發展格局。在運行機制方面，賦予連云新區更大的自主發展權、自主改革權、自主創新權。在連云港市權限范圍內，連云新區能辦的事，由連云新區自己決定，市里支持先行先試。連云新區需要報送國家、省的審批事項，市有關職能部門不再審批，按程序報送。市和連云新區職能部門比照示范區、國家級經濟技術開發區現有審批權限，授予其他功能區相應審批權，使連云新區具有率先改革、率先發展的體制機制優勢。

 

3.基本特點

 

（1）實現兩個結合。一是統分結合。“統”，就是統得起來，比如規劃、產業布局、招商政策、土地資源等等，這些能夠統的都要統起來，要在示范區建設的整體思路中來推進。“分”，就是各個開發主體、功能區分別發揮自己的優勢，而且把這種優勢發揮到極致。

 

二是虛實結合：“虛”，就是產業發展規劃是一個區域發展的概念，而不是一個行政命令的概念。實，就是凡有利于整體推進示范區開發建設的，都可以將其統起來，把其做實，如合作開發。

 

（2）突出三個功能：一是產業對接。圍繞產業配套、勞動力市場建設等開展有效的合作，引導新區相關配套產業向周邊區域有序轉移，延伸產業鏈，帶動周邊地區共同發展；把新區的政策效應向區縣延伸，進一步拓展市區的發展空間。以資本為紐帶，以功能區管委會、各行政區之間采取控股、參股并輔之一定的行政手段進行制度化整合，形成利益共享、共同推進的開發模式。在不觸及各自行政區劃的情況下，成立控股公司進行開發。通過上述開發創新機制，探索一條新的開發和管理道路。

 

二是功能延伸。從本質意義而言，示范區是不同于一般區域的特殊區域，它是通過非均衡的資源集聚形成一個異質化的區域，集聚要素夠快夠多，則其形成一個增長極，帶動整個區域的發展。在資源的極化過程中，政策是初始發展中非常重要的一個資源，政府的力量仍滲透于各個領域，根據區域優劣勢分析，通過順勢而為的政策聚焦是打破區域均質發展，培育區域增長極，推動區域整體發展的關鍵。

 

管理體制的整合，重要的一個目標在于將國家戰略的優惠政策覆蓋到整合后的區域，要加快優惠政策的梳理，研究如何使整個連云新區享受到國家戰略的優惠政策，加快優惠政策的延伸、覆蓋。提升示范區的政策、示范區構成板塊中國家級經濟技術開發區、出口加工區、保稅物流中心等特殊區域的輻射功能，將整個連云港沿海地區作為一個整體。同時，加強電子口岸建設，完善大通關體系，強化跨區域口岸直通與合作，中西部大宗貨物進出提供一流服務；面向內陸城市設立“無水港”，將連云港港口岸服務功能延伸到內陸腹地，減少通關時間，降低物流成本。此外，積極努力，通過有關渠道建議我國與中西亞國家聯合簽署通過連云港港出海協議，進一步發揮對周邊國家的服務作用。

 

三是統籌規劃。示范區的規劃是關于未來一個時期示范區的重要產業、重大項目、重大體制、重要基礎設施等的統一布局和整體安排，是推進建設的重要依據和支撐。要立足連云港的資源特點、區位優勢、發展條件，高起點規劃、高水平建設、高效益開發、統籌推進港產城發展。加強規劃、政策、項目三個對接，做到目標細化、規劃深化、項目具體化。處理好政策創新與項目配套的關系。做好對接工作，用足用好國家的政策。制定地方配套政策措施，形成政策的集成效應，如加快連云港出口加工區與保稅物流園區的布局和功能調整，積極向上爭取盡快設立保稅港區；要搞好政策細化，中央、省里的政策出臺后，要迅速制定操作性強的配套措施和實施細則，使政策落地、到位。要把爭取政策和爭取項目結合起來，使政策落到項目上，落實到資金和各類要素的投入上，增強發展動力。處理好重大項目與配套項目的關系。重大項目是示范區建設的生命力所在，其對經濟發展具有龍頭帶動作用。一定要把精力放在招引、推進已列入計劃的重大項目上，發揮集聚效應。引進龍頭型、基地型項目，上下游配套延伸項目構建產業鏈、生態鏈和特色產業基地。同時，要結合實際抓上下游配套產業，構建循環經濟特色產業鏈。

 

（3）強化四個帶動：一是以新區層面的機構整合帶動駐區機構的整合。通過行政管理機構的整合促進各區域的合作交流，并由此促進相關駐區職能機構的整合，方便企業運作，加快開發區發展。

 

二是以資產聯動帶動資源聯動。強化資產利益的市場結合，充分發揮國家級經濟技術開發區、出口加工區、保稅物流中心等品牌優勢，連云港及連云港整個沿海地區的空間優勢，通過共同規劃、共同招商等形式密切聯系，增進認識，并通過互持股份，相互注資等形式實現雙贏，多贏發展。如臨港產業區規劃范圍非新區管轄區域與新區稅收收入，在確定基數的基礎上，新增稅收收入由新區與非新區管轄區域所在縣（區）實行比例分成。通過具體的財稅等利益的分配機制，使得新區與規劃范圍非新區管轄區域內其他現有的利益主體之間的利益關系的協調可以機制化。

 

三是以產業共同招商帶動區域聯動發展。新區內各功能區與周邊街鎮在新的體制框架下聯動發展。可參考上海浦東新區、蘇州工業園區、無錫等的經驗，在不影響功能區加快發展、轉型升級的前提下，可與周邊街鎮建立統一招商機制，按照項目的得分高低安排落地區域。

 

四是以先發優勢帶動示范區品牌、理念和管理的輸出。管理體制的整合，從某種程度上說是國家戰略區域品牌、理念、政策和管理對連云區、整個連云港沿海地區的輸出。國家級園區既要在內部做大做強，又要積極走出去，在充分歷練各功能區的市場化集成服務能力的基礎上，加快服務區域、服務中西部地區的能力和步伐。

 

示范區管理體制創新是一個動態過程，需要不斷深化研究，如飛地型開發區的功能定位優化整合，如何在稅收、國資增值上協調好分配關系，通過管理體制的優化，使得園區既能保持發展積極性，又能在共同目標下形成發展合力；如何做好功能區管委會與新區在運行中的協調問題，如何不斷創新服務機制，保持新區運作活力問題，如何提高服務體系在層級設置、服務內容、服務方式上的市場效率和專業化水平等，都是需要不斷探索的難題。

 

另外，示范區管理體制創新還要為下一輪的發展留下空間。連云港正在爭取成為中日韓自由貿易區先導區，如果這個構想能夠成為現實，示范區與中日韓自由貿易區先導區的結合，連云港將會成為我國繼蘭州新區之后的又一個國家級新區。本研究的體制創新，已為這個更大的體制創新預留了接口。

 

（本文為江蘇省科技廳軟科學課題《基于蘇北區域合作視野下的示范區建設重點、難點與對策研究》（項目編號：BR2013029）階段性成果）