促進江蘇沿海灘涂資源合理開發利用

 

促進海域灘涂資源合理開發利用

具有全局意義

江蘇綿延約954公里的海岸線上，沿海灘涂面積達1000萬畝之多，總面積占全國的1/4，并且每年仍以2萬多畝的速度淤漲，是得天獨厚的土地資源。江蘇沿海灘涂具有氣候溫和、雨量充沛、光熱充裕、無霜期長的氣候優勢，灘涂其他資源種類眾多等資源優勢，地處我國沿海經濟帶的中部、位于沿江經濟帶和沿隴海經濟帶的節點上的區位優勢，蘊藏著巨大的開發潛力。

開疆辟土，特別是在經濟相對發達、自然條件相對優越的東部地區拓展發展空間，更是具有重要的戰略意義。中國工程院《江蘇省沿海地區綜合開發戰略研究》提出：江蘇沿海地區近期可考慮形成270萬畝左右的墾區。遠期可以在江蘇沿海地區形成圍墾總規模達到700萬畝的土地后備資源。

隨著“規劃”上升為國家戰略，根據國家戰略部署，作為重大土地儲備戰略，江蘇沿海灘涂近期圍墾270萬畝，遠期形成700萬畝。江蘇沿海灘涂開發與利用更被賦予了新的歷史意義與實踐價值。“規劃”提出，到2020年，規劃圍填270萬畝海域灘涂，按農業、生態、建設用地分別占圍填面積的60％、20％和20％安排，未來12年江蘇沿海地區將新增農業、生態、建設用地162萬畝、54萬畝和54萬畝。在全國耕地面積持續減少、建設用地日趨緊張的背景下，這是非?？少F的戰略資源。按照發展規劃，促進海域灘涂資源合理開發利用將是江蘇沿海開發的重中之重?？茖W、集約、環保、開放地開發江蘇沿海灘涂資源，對于資源利用、農業增效、經濟社會、糧食安全、耕地戰略、生活改善、生態環境等方面有著重要的意義。

連云港沿海灘涂總面積160萬畝，其中潮上帶面積129萬畝，潮間帶面積31萬畝，潮下帶可開發的淺海域面積達到280萬畝。目前，連云港重點實施6項灘涂圍墾工程，圍墾灘涂9.2萬畝。其中，連云新城灘涂2010～2012年計劃匡圍灘涂3.5萬畝；徐圩新區灘涂2010～2012年計劃匡圍灘涂1.05萬畝；贛榆柘枉段灘涂近期規劃匡圍面積約2萬畝；贛榆城東段灘涂圍墾總面積1.14萬畝；灌云縣燕尾港港區灘涂規劃圍墾面積0.5萬畝；灌云縣埒子口墾區圍墾面積1萬畝。

南通市江、海岸線433公里，其中江岸線227公里，海岸線206公里。海岸帶面積13240平方公里。沿海灘涂面積300萬畝，其中：潮上帶面積30萬畝，潮間帶面積270萬畝（含零米以上輻射沙洲近100萬畝）。全市屬于淤漲型的灘涂岸段176公里，每年向外延伸淤漲速度10～200米，平均40多米，年新增灘涂面積近萬畝左右。腰沙—冷家沙海域綜合開發圍墾工程可行性研究正在開展。2011年科學規劃和圍墾灘涂，實施4個區域59.4萬畝灘涂圍墾項目，力爭完成10萬畝。根據國家沿海戰略，全市共規劃開發130萬畝灘涂，目前已開發20～30萬畝。依照省規劃，圍填土地按照農用、生態、建設用地6:2:2的比例進行開發。

鹽城濕地灘涂面積45.53萬公頃,占全省灘涂面積的70%,占全國灘涂面積的1%,且灘涂每年還以0.33萬公頃左右的成陸速度不斷向大海淤長。1951～2007年，鹽城沿海地區累計匡圍灘涂面積225.66萬畝。按照規劃，到2020年鹽城沿海將新辟墾區10個，圍墾總面積136.5萬畝。鹽城沿海計劃2009～2012年規劃墾區6個，圍墾面積54萬畝，分別為：運糧河口—射陽河口墾區2.5萬畝；四卯酉河—王港墾區3.5萬畝；王港—川東港墾區3.5萬畝；條子泥（梁垛河—方塘河）墾區40萬畝；川東港口—新灘港口1萬畝；川東港口—東臺河口3.5萬畝。到2020年規劃開發的136.5萬畝灘涂中，農業用地81.9萬畝；生態用地27.3萬畝；建設用地27.3萬畝。

 

江蘇沿海灘涂開發存在的問題

 

        1.適度開發宜耕后備土地沒有放到重要位置

目前，沿海灘涂整體開發水平還不高。灘涂開發涉及的政府部門有科委、灘涂、海洋、水產、農林、土地、水利、交通、環保、科技、工商、財政等10多個,長期以來,由于缺乏統一的管理,管理格局上呈現出多頭領導。近年來,隨著人們對灘涂土地價值認識的提高,地區之間為了爭灘、爭蘆葦、爭貝類等資源而產生的糾紛不斷影響到灘涂資源的合理利用；資金短缺與增加投入,一直是困擾灘涂資源開發利用的突出矛盾，是制約灘涂開發利用的一個瓶頸；目前連云港灘涂開發的科技含量高、實用性強的科研成果不多。專業科研機構和科技人員缺乏,科技培訓力度不夠,直接從事灘涂開發的生產者大多是未經專業培訓、沒有掌握先進技術的農民和漁民,中專以上文化層次的人員僅占灘涂地區總人數的千分之三左右。

沿海灘涂開發沒有放到重要的位置。我們分析了江蘇沿海三市“十二五”規劃中關于沿海灘涂開發的內容，結論是沿海灘涂開發沒有放到重要的位置。連云港市在“十二五”規劃中，根本就沒有關于開發利用灘涂的專項內容。南通市在“十二五”規劃中雖然提出“科學開發利用灘涂”，按照依法、科學、適度、有序的原則，堅持開發和保護并重、科學生態開發、高效集約利用，加快沿海灘涂綜合開發和沿江沙洲資源的保護性開發利用。規劃新匡圍灘涂總面積90.9萬畝，形成的土地資源統籌用于產業開發、城鎮建設、農業生產和生態保護等。但是，在具體項目上，規劃洋口港區著重推進金牛島匡圍工程開工建設；呂四港區著重推進43平方公里臨港工業用地圍填工程；通州灣港區著重深化建港條件和腰沙促淤堤位置、走向的基礎技術研究，并實施促淤工程。沒有關于農業生產和生態保護等的具體項目。鹽城市在“十二五”規劃中提出推進灘涂綜合開發試驗區建設，規劃“十二五”期間新圍墾灘涂66萬畝，爭取灘涂綜合開發試驗區升格為國家級開發區，努力把沿海建成江蘇最大的土地后備資源開發區，但同樣沒有關于農業生產和生態保護等的具體項目。

2.沿海灘涂開發能級不高

一是沿海灘涂地區目前仍然以農業為主體經濟,農產品種植和海產品養殖雖有一定的規模和產量,但是由于農產品價值低、附加值小,沿海灘涂開發的經濟總量與資源充裕密度不相稱,灘涂資源對社會經濟發展的貢獻沒有達到應有的水平。比如鹽城市，雖然近年來臨海工業有所發展,但是由于處于起步階段,短時期臨海特色工業難以形成主導地位。

二是管理體制不順,開發模式亟待完善。一方面,許多地方的沿海灘涂開發基本處于多頭開發、各自為政的局面,不同開發主體在機制、體制上有界限和利益關系的差異,小而全、大而全的現象比較嚴重,難以形成合力,灘涂開發未形成總體格局,資源開發利用效率低下,浪費和破壞資源的現象時有發生。另一方面,現有沿海灘涂的開發模式是傳統計劃經濟體制下派生出來的開發模式,這種傳統的開發模式和開發機制已經難以適應市場經濟發展的內在要求,及時轉變灘涂開發機制勢在必行。

三是開發經營方式單一,經濟和社會效益低下。目前鹽城灘涂開發基本還是采用落后的、廣種薄收的單一模式,農副產品加工能力嚴重滯后,基本上是輸出原料或初級產品?，F有灘涂開發企業、單位和項目普遍效益不佳,投資回報率低,其中一些虧損嚴重,甚至到了資不抵債、瀕臨破產的地步。沿海個別縣的財政僅為灘涂開發債務承擔的利息就達千萬元之多,已經成為地方財政的沉重“包袱”。

四是投融資機制不完善,外向化程度低。鹽城沿海經濟外向程度較低,自身投資以及吸引外來投資的能力不足,直接導致了沿海開發缺乏充足的資金支持,新品種的引進和現有產品的深度開發工作都未能得到有效開展,海洋資源開發利用的廣度和深度不夠,傳統的種植業、漁業仍然居于主導地位,新興產業起步較慢,“港口”外向型經濟和臨港工業沒有得到應有的發展,沿海資源優勢沒有得到充分發揮。

3.沿海開發對生態環境的負外部性問題

江蘇沿海擁有世界級品質的濕地生態旅游資源，對生態環境要求很高。如鹽城東部沿海45萬公頃海涂濕地，是太平洋西海岸亞洲大陸邊緣面積最大、原始生態保持最完好的海岸型濕地；濕地保護區內建有世界上第一個野生麋鹿保護區和國家級珍禽自然保護區，為聯合國人與自然生物圈成員。西部地處里下河地區腹地，大縱湖、九龍口、馬家蕩等湖泊水域面積近百平方公里，為典型的瀉湖型湖蕩濕地，被譽為“金灘銀蕩”、“魚米之鄉”。

但是，沿海開發對生態環境已造成一定的負面影響。首當其沖的就是圍墾工程對沿海灘涂系統的影響。江蘇沿海灘涂圍墾區環境動力條件復雜，物種豐富，生態環境敏感，在這種情況下，迫切需要開展江蘇沿海灘涂圍墾區生態環境保護的關鍵技術研究，以盡可能地減少對圍墾區域生態環境的負面影響。圍墾工程將在短時間、較大范圍內改變自然海岸格局，對沿海灘涂系統產生干擾，造成新的不平衡。不合理的灘涂圍墾開發活動更會對沿海地區的生態環境造成嚴重破壞，如灘涂濕地減少、生態功能退化、環境污染、物種入侵以及對灘涂植物、底棲生物、浮游動物、近海魚類等產生較大的影響，這些生態環境問題將反過來制約江蘇沿海地區社會和經濟可持續發展。

另外，還有產業發展對海域的污染。沿海地區產業布局欠合理。一些地區領導重視沿海大開發，看重的是沿海地區的環境容量，一些經濟欠發達地區把高耗水、高污染的項目當成沿海地區的發展優勢。調查顯示，目前江蘇省沿海布設有省級以上開發區11個（連云港3個、鹽城2個、南通6個，2個為國家級、9個為省級），申報中的開發區21個，規劃面積合計620.16平方公里，已開發面積合計208.94平方公里。另外還有中小規模工業集中區近百個。這些開發區和工業集中區是化工園區，許多廣東、浙江以及江蘇省蘇南地區的部分重污染企業正在向沿海經濟欠發達地區轉移。一些地方的領導一方面高唱沿海開發要環保優先，另一方面擅自降低環境準入門檻，引進高耗水、高耗能、高污染項目，影響了沿海地區的可持續發展。

就黃海水域水質來說，未達到清潔海域水質標準的面積為26490平方公里，其中較清潔海域面積11250平方公里，輕度污染海域面積7930平方公里，中度污染海域面積5160平方公里，嚴重污染海域面積2150平方公里。2009年3月，首次在江蘇呂泗發現零星滸苔。同年6月4日在江蘇省鹽城以東約100公里海域處發現漂浮滸苔，分布面積約6550平方公里，覆蓋面積約42平方公里。2010年6月28日，連云港市沿海海面的滸苔達到400多平方公里，在連云港市贛榆縣海州灣登陸。由于水質災害頻發，使得海洋生物資源逐漸減少。如啟東市海洋漁獲物比前十年下降了50%以上，2007年僅捕獲大黃魚387條，而在十年前，每年捕獲幾萬噸，現在在啟東市也很難吃到正宗的名揚中國的呂泗海蜇。據監測結果顯示，蘇北淺灘生態系統處于亞健康狀態，餌料浮游動物中的中華蜇水蚤、磷蝦已不能形成優勢種群，相對上世紀80年代，餌料浮游動物生物量下降，底棲生物棲息密度和生物量偏低。

沿海開發的環境生態法規缺失。在江蘇沿海開發中，促進生態產業發展、海洋生態補償法等方面的政策法規還有待于建立；對污染的監管體系還不完備。監管不到位以及處罰過輕，產生“違法成本低，守法成本高”的想法，導致偷排現象屢禁不止；社會參與不足。社會公眾對環境保護所負有的義務和責任沒有足夠的意識，在環境保護中存在著“政府依賴癥”，生態文明意識有待提高。社會公眾參與平臺沒有搭建起來，環境信息的公開程度有限，不利于公眾的監督。

 

促進江蘇沿海灘涂資源合理開發利用的對策措施

 

1.促進沿海灘涂濕地的保護與可持續利用

灘涂圍墾、圍海造地并不新鮮，歷史上不少地方都曾經轟轟烈烈地做過，有的圍墾成果至今還在讓人們享受，但更多的已被證明是事倍功半，甚至對生態環境造成了破壞，不得不退耕還海、退耕還灘。究其原因，主要在于當時對沿海灘涂資源不是科學利用。

江蘇沿海海灘涂濕地總面積約占全國海岸濕地面積的1/4強，是中國、乃至全球中緯度地區連片面積最大、生態類型最為齊全和沖淤演變最復雜的典型灘涂濕地生態系統，一定要促進沿海灘涂濕地的保護與可持續利用。

江蘇沿海現存灘涂濕地主要是1760年黃河奪淮入海，帶來大量泥沙逐步發育起來的。20世紀50年代以來，濱海濕地由自然為主的過程轉變為以人類活動影響為主的過程，大規模的圍墾導致濕地面積快速減少。

灘涂濕地具有多種生態服務功能，如：消浪促淤、保灘護岸、穩定岸線、凈化水質、改善水環境等。在支撐區域人口、經濟發展，維系生物多樣性保護方面也發揮著十分重要的作用。目前由于人類的圍墾及農業開發、魚蝦貝類過度捕撈、水產養殖、工業發展和海堤修筑，導致了沿海灘涂濕地遭到了很大的破壞。具體表現在：大規模圍墾導致濕地面積快速減少。數據標明，江蘇沿海地區累計喪失的沿海濕地相當于沿海濕地總面積的一半。導致面積減小，板塊破碎。其他方面有：港口和道路建設對珍禽等保護物種的擾動增加；污染物排放不斷增加，環境污染加重；大規模開發導致景觀破碎、生境減少甚至喪失；外來物種入侵，影響生物多樣性；海平面上升加劇海岸侵蝕和淤漲減緩，導致濕地喪失。這眾多問題的核心就是濕地的保護與開發之間的矛盾。

要實現江蘇省沿海灘涂濕地保護與可持續利用，一要開展濕地合理利用與保護分區，實施嚴格的空間開發管制。重視灘涂濕地生態功能保護，堅持生態優先的原則，平衡保護與開發的關系?？茖W劃定生態—經濟功能區，實行有效的空間管制，對具有較高生態與環境功能的濕地進行限制或禁止開發。二要加強對生物多樣性熱點地區的保護與修復。如：關鍵物種丹頂鶴空間分布的8個熱點區有灌東鹽場、射陽鹽場及灘涂、核心區及射陽蘆葦基地、四卯酉及王港、竹川墾區、東川墾區、笆斗墾區及灘涂、六灶灘涂。三要加大污染控制和環境治理力度，保護灘涂濕地生態環境。大力加強入海河道環境污染綜合整治，強化河口濕地的恢復和保護，切實控制河道入海污染物總量；合理空間布局和控制開發規模，嚴格控制保護區周邊工業企業和居民生活污染物排放；合理調整農業種植和養殖結構，控制面源污染。四要尊重自然規律，有序、有度地實施灘涂濕地圍墾，重視圍墾土地開發配套，大力提高圍墾土地的集約利用率，實現灘涂濕地的可持續利用。五要實施港口、城鎮和開發區三位一體的據點集聚式開發，預留足夠的開敞和生態空間，大力發展生態旅游、港口物流等第三產業。六要加強灘涂濕地演變和開發生態效應的動態監測與跟蹤研究，著力推進海岸帶綜合管理。在自然和人為因素的雙重作用下，江蘇沿海灘涂濕地與近海水道沖淤變動頻繁、復雜，加強固定斷面和點位長期監測與研究刻不容緩；加強灘涂圍墾方式與技術以及灘涂濕地開發的生態環境影響研究；重視海岸侵蝕、風暴潮、赤潮等海岸災害演變、海平面上升影響和防控研究；加強南黃海輻射沙洲群成陸過程和開發保護方式研究；強化灘涂濕地資源開發管理體制、資源有償使用和生態補償制度研究，大力推進海岸帶綜合管理。

2.利用沿海地區灘涂資源建設糧食生產基地

土地資源的稀缺性與經濟社會發展對土地的剛性需求，決定了保障發展與保護耕地始終是擺在我們面前的一道難題。

土地后備資源豐富是江蘇沿海地區獨特的區位優勢，南起園坨角至北繡針河口的連綿953.9公里的黃海之濱的海岸線，擁抱著沿海淤漲的土地。1995年土地詳查匯總，全省沿海灘涂面積60.06萬公頃，其中潮上帶26萬多公頃，除已圍墾的以外，潮上帶70％為等墾面積。2007年灘涂面積淤漲到68.73萬公頃，12年凈增8.67萬公頃，其中潮上帶總面積29.52萬公頃，已圍26.67萬公頃土地，按國家規劃的灘涂開發60%作為農業用地、20%作為生態用地、20%作為建設用地計算，可開發的農業用地約占江蘇沿海地區現存耕地面積的12%。其土壤、水文和氣候條件也是別處無法可比的：絕大部分是沖積平原，境內地勢平坦、土地肥沃，水資源豐富，水網密布，河道縱橫，為農業灌溉和漁業發展提供了得天獨厚的條件；位于中緯度地帶，屬于北亞熱帶向暖溫帶過渡區，是海洋性氣候，季風明顯，四季分明，雨水充沛，自然災害較少。

首先，在發展沿海灘涂養殖業、近海養殖及捕撈業、外海和遠洋捕撈業的同時，要發展圍墾灘涂墾殖業。江蘇沿海地區潮上帶天然植被茂密，大約經過10年的生態式循環農業就能成為糧、棉基地，其他特色農業或海水產品基地的發展會更快，這將成為我國特別是江蘇現代農業的最大經濟增長點。

其次，要發展海積平原的農區農業。江蘇沿海地區地域優勢明顯，氣候宜人，地處長江、淮河和沂沭泗河流域的最下游。區內除連云港境內有少量山丘外，都是長期淤圍形成的平原墾區演化而來的海積平原區，地勢平坦，地面高程多在2.0～4.0米左右。堤內老墾區主要分布著潮土類土壤。土壤鹽分、土壤養分和土壤物理性質除新墾區和堤外灘涂外，已具備良好的農業生產條件。江海平原的農區農業可以發展優質糧棉油產業、高效特色農業、生態觀光農業、農產品加工業、農產品物流業。

目前影響沿海地區農業發展的要素主要是土地、資本和人才。江蘇沿海地區人均耕地0.093公頃，該地區仍然有65%的中低產田，即86.68萬公頃的中低產田；土地后備資源豐富，已圍26.67萬公頃的灘涂開發60%作為農業用地可達到16萬公頃，農業發展潛力巨大。但要把潛力挖掘出來，需要投入大量的資本，且這種投資周期長、見效慢、效益低。土地除了稀缺性和細碎化因素制約外，現行的土地流轉制度也不適應現代農業發展需要：目前土地流轉費已達到每公頃18000元左右，這使現代農業經營變成了資本租地經營，成都的“雙放棄”經驗值得總結完善和推廣。在現代農業發展中出現了對新的融資渠道和方式的探索，特別是利用資本市場和社會資金積極參與農業。可其中除了靠第一產業發展壯大起來的這一部分懂一些傳統農業，也與時俱進地簡單復制了一些現代農業項目外，其他從二三產業轉移過來想投資農業的又大多不懂現代農業，由此就帶來了影響現代農業發展的人才和技術問題。只有土地、資本和人才的合理和優化配置，才能獲得現代農業的又好又快發展。

3.利用沿海地區灘涂資源提供建設用地

利用沿海地區灘涂資源提供建設用地，是加快沿海地區發展的重要條件之一。如南通市2010年當年完成圍墾17.4萬畝，其中，啟東濱海工業園累計完成圍墾面積4.05萬畝，如東開發區累計完成圍墾面積3.5萬畝，海安縣累計完成圍墾面積3.7萬畝，為濱海工業園區提供了大量建設用地。

但是，利用沿海地區灘涂資源提供建設用地，既是江蘇沿海開發中的利好，也對我們提出挑戰：根據《規劃》要求，沿海圍填形成的土地資源，“農業用地、生態用地、建設用地分別占圍填面積的60%、20%和20%左右”。因此在實際操作中，灘涂開發中工業用地劃撥與農業用地及生態濕地留存比例及置換是矛盾的。許多地方提出建議適當放寬沿海土地政策。如南通由于歷史上沿海港口基礎設施及臨港產業發展起步較晚，圍墾灘涂用于項目建設才剛剛起步，如果嚴格按20%比例限制，沿海建設用地將存在較大缺口。

如果完全按照規劃執行，基層政府就必須放棄一些眼前利益；如果將新圍灘涂置換再出售，雖可獲得豐厚得多的回報，但與國家戰略相違。如何從江蘇沿?？煽飮鸀┩抠Y源豐富以及近期建設項目劇增的實際出發，在確定沿海灘涂開發規劃和進行灘涂圍墾審批時，在圍墾指標上給予適當傾斜，在建設用地比例上給予適當放寬，又使發展目標之間的沖突不影響區域整體實力的提升，對江蘇沿海開發是一個新的考量。

（本文為江蘇省社會科學基金項目（項目編號：11EYD043）研究階段成果）