協調各方關系深化江蘇沿海開發

　　古璇　古龍高Xg8大陸橋物流聯盟

　　江蘇沿海開發進入國家戰略已經三年，江蘇沿海地區發展進入一個拐點，深入實施江蘇沿海開發，要根據新情況，研究新問題，采取新舉措，處理好以下八方面關系。加強國家戰略目標與省戰略目標的協調，處理好國家戰略與地區戰略的關系根據《江蘇沿海地區發展規劃》（以下簡稱“規劃”），國家的戰略目標是，將江蘇沿海地區建設成“我國重要的綜合交通樞紐，沿海新型的工業基地，重要的后備土地資源開發區，生態環境優美、人民生活富足的宜居區，我國東部地區重要的經濟增長極和輻射帶動能力強的新亞歐大陸橋東方橋頭堡”。可以看出，在國家戰略中，江蘇沿海地區的戰略位置非常重要。可是，在江蘇，沿海地區是一個地理上的神經末梢，交通不便；同時，沿海也是一個落后的經濟神經末梢，對江蘇經濟的貢獻不大。從港口來看，在國家戰略中江蘇沿海占據重要地位，20 世紀80 年代,國家確立的首批沿海開放城市中, 雖然江蘇沿海的連云港和南通就占有兩席。但是，江蘇的航運交通主要通過長江港口和上海港，江蘇沿海港口對江蘇的經濟影響權重不大。長期以來，江蘇的發展戰略目標是以蘇南為重點的，沿海地區在江蘇經濟中的戰略地位并不重要。沿海地區在江蘇經濟中的可有可無的戰略地位導致了江蘇沿海地區發展的緩慢。江蘇省也推出了很多推動沿海發展的政策，但是沿海地區仍然發展緩慢，其原因就在于沿海地區在江蘇戰略目標中的地位低下。例如，連云港市是全國首批沿海14 個開放城市之一，當時的經濟狀況與同時開放的浙江寧波處于相同位置，連云港港口的發展較寧波港還更快一些。但是，今天的寧波無論是經濟總量還是港口發展，都已經將連云港遠遠拋在后面。Xg8大陸橋物流聯盟

　　由此可見，省級的戰略重點與國家的戰略目標客觀上是不一致的。由于戰略地位直接決定經濟發展的產業布局和規劃，因此，應該加強國家戰略目標與江蘇省戰略重點的協調，提高沿海地區在江蘇經濟發展戰略中的地位。只有在戰略目標上協調國家、省、地方之間不同政策目標、不同政策工具，制定出完善的、可操作的政策體系，才能有效地推動江蘇沿海開發。加強省戰略與沿海戰略目標的協調，處理好沿海發展與江蘇全局的關系研究顯示，江蘇沿海開發三年以來，沿海三市之間競爭多于合作，區域競爭不僅越來越白熱化，爭資金爭項目，爭奪人才和中央企業的落戶，而且同質化競爭十分嚴重。例如，在產業方面，各地都一致要求省里安排大項目，爭奪石化、鋼鐵等大項目。我們在對江蘇沿海三市“十二五”規劃的比較發現，“ 十二五”期間沿海三市的同質化競爭將更為激烈，具體見下表。在發展與環保等方面也都存在目標的沖突。同質化競爭表現在區域經濟規劃的趨同化、產業布局的趨同化和項目的趨同化，同質化競爭將可能導致沿海開發的低層次、高成本及大量利益外溢。因此，必須加強省、市、縣之間的戰略目標的協調。要明確各市、縣在沿海開發戰略中的地位，要根據國家在《江蘇沿海發展規劃》中的目標定位，充分發揮各地的區位優勢，確保沿海開發的有序進行。加強產業與生態、環保發展的協調，處理好經濟發展和環境保護的關系這一輪沿海開發以工業為主導，工業的重點是引進大項目，特別是港口，需要大項目的支撐。幾乎所有臨港產業都以引進鋼鐵、石化，電廠等重化工為主。例如，南通的呂四港正式運行，540萬噸吞吐量，主要靠新建的大唐火力電廠，準備運行的洋口港也是依靠來自印尼的、吞吐量約1 千萬噸的中石油天然氣項目。Xg8大陸橋物流聯盟

　　此外，各地還積極爭取南京鋼鐵廠，沙鋼搬遷到江蘇沿海。在連云港發展重點的徐圩新區，規劃引進的項目重點也是石化、鋼鐵等重化工項目。盡管各個項目均會通過環境評估，但是，大規模的污染產業引進必然對當地的環境和生態產生嚴重的影響。以工業為主導的開發，各級政府的主要目標也是發展工業。這將使要素的配置發生變化，導致生產要素流向工業等非農產業。但是，沿海也是江蘇的糧倉，是江蘇的農業基地，是實施現代化農業工程的主要區域。雖然，國家提出了圍墾灘涂使用的“6:2:2”原則,但是在全國土地供給日趨緊張的大背景下，灘涂成為沿海籌集資金、吸引項目的主要籌碼。各地均采用了“賣地招商”的發展模式。在建立“特大城市”的目標下，各地城市圈地成風。圈地的土地指標大多來自于灘涂, 用圍墾的灘涂作為農用地而置換良田。結果，良田變建設用地，剩下的是圍墾的灘涂。另一方面，蘇南購買許多圍墾的灘涂置換為農業用地指標，但是，蘇南并不開發已圍墾的灘涂。蘇南用這些指標來“置換”蘇南的農田，將蘇南的農田變為建設用地，從而獲取更大的利益。從指標表面看，蘇南的農田面積并沒有減少，但是，實際上，蘇南的良田已經減少了，已經被“置換”為沿海的灘涂了。江蘇耕地保有量不斷減少，全省人均耕地面積僅為0.93 畝，已接近聯合國糧農組織確定的人均0.8 畝的警戒線。因此，如何在大力發展工業的情況下搞好農業，如何在大規模“置換”圍墾灘涂，“ 賣地招商”模式下保證良田不流失，是對政府的一大挑戰。在以工業為主導的背景下，工業的大發展必然導致環境的污染和生態的破壞。大部分的污染將流向近海區域，生態的破壞也將集中在近海區域。Xg8大陸橋物流聯盟

　　在這一方面，日本的沿海開發是一個歷史教訓。由于日本在沿海開發初期沒有注重環境問題，近海污染嚴重。如瀨戶內海,開發建設前曾是日本綜合環境最優美的地帶之一。但隨著工業區的開發建設,瀨戶內海一度變成一片死海, 海洋生態的破壞和環境的污染又反過來威脅沿岸的工業生產和居民生活, 迫使日本政府不得不二次投巨資進行治理。因此，要加強工業發展與生態、環保的協調，特別要防止近海區域的污染和生態的破壞。經濟發展是為了更好地生存，環境的惡化又使美好的愿望打了折扣，因此，要堅持科學的發展觀，正確處理好經濟發展和環境保護的關系，這是各級政府應該努力解決的大事。當然，在加快鹽城沿海灘涂綜合開發利用過程中，絕不能主動選擇“污染型”發展模式，必須把環境保護作為一條政策界限，努力實現在資源承載能力范圍內的快速發展。沿海大開發，既是一個千載難逢的歷史機遇，但也使資源與環境保護面臨著嚴峻的挑戰與考驗。從某種意義上講，資源與環境保護是沿海開發成功與否的準入標準和最高標準，如果資源與環境沒有保護好，上了再多的項目，GDP 總量增加再多，人們飲水與食品不安全，體質下降，惡性病激增，人們預期壽命下降，這樣的開發成果違背了以人為本，是沒有任何意義的。因此，搞好資源與環境保護，是南通成為江蘇沿海開發主力軍對策中不可缺少，不可忽略的重要工作，我們要將之貫穿在沿海開發的全過程中。加強江蘇全省地區間的協調，處理好區域競合關系江蘇沿海開發既是國家戰略，又關系到江蘇經濟發展的全局。江蘇經濟要實現共同發展，必須處理好區域間競合關系。在區域范圍上，首先要在江蘇沿海開發的統一規劃下，加強沿海南通、鹽城、連云港三市間的合作與協調。例如，港口是江蘇沿海的核心資源，在港口建設方面，目前，沿海三市均提出大力發展港口。除了連云港外，南通、鹽城也在積極建設自己的國際性港口。Xg8大陸橋物流聯盟

　　各個縣也在建設港口，圍墾灘涂，呈現“遍地開花”的局面。但是，三市一定要突出重點，分階段建設沿海港口群。連云港的港口地質條件比較好，又有隴海鐵路的支撐，建港條件比較成熟。南通由于長江港口較多，距離蘇南、上海較近，經濟總量較大，雖然港口地質條件不是很好，但是可以承接長江港口的貨物，因此也應該重點支持。鹽城沿海港口發展，由于受到地質條件相對比較差，經濟腹地也比較弱等主客觀條件的制約，發展成為國際型大港口的可能性不大，必須對港口發展有正確定位，明確各港口的戰略功能定位與協調，重點建設連云港和南通港，把鹽城沿海港口納入江蘇海港、江港發展的體系中，與連云港、南通港等進行合作，南北呼應，最終帶動鹽城港口的發展，逐步形成沿海港口群框架。其次，處理好南、北、中關系。同樣，搞好沿海地區發展，一定要加強地區協調，江蘇沿海地區落后的一個重要原因就是它在江蘇的區位劣勢。它位于江蘇的東北部，北面的山東切斷了它的北翼，缺乏北面的支撐；南面有長江，隔斷了它的南翼；西面是同樣落后的蘇北地區，無法提供有力的支撐。江蘇是一個發達省份，但是，沿海卻得不到本省經濟的支持和輻射。地區關系，既是合作關系，也是競爭關系。蘇南是江蘇的經濟主體，全國的經濟發達地區，理應對沿海地區開發作出貢獻。為了加快蘇北發展，實現全省的區域共同發展，省政府實施了“南北掛鉤、產業轉移”等重大戰略，但是，效果并不理想。這里既有區位問題，例如港口的貨運，蘇南是一個高度外向型的經濟，通過海港的運輸量很大，但是很少利用江蘇沿海的港口。蘇南企業主要是通過上海港，進入國際市場。也有競爭因素，盡管蘇南的制造業規模很大，單位土地的經濟承載量過重，但是，轉移到沿海的仍然很少。從產業結構來看，沿海與蘇南有很大的互補性，特別是沿海港口的發展與蘇南的外向型經濟的相互銜接，相互支撐。Xg8大陸橋物流聯盟

　　因此，江蘇沿海開發必須南、北、中地區的協調。不能僅僅考慮沿海地區內部的聯系，不能僅僅依靠內部來支撐，加強南北對接，實現相互支撐、相互促進，共同發展。而加強蘇南與沿海的經濟聯系，實現兩者的對接，是沿海開發的難點。加強經濟聯系和合作有利于江蘇沿海的崛起，有利于蘇南地區的提高，有利于江蘇全省再上新的臺階。江蘇沿海的振興只會使蘇南更好的發展，而不是將大批商機挖走。沿海地區發展起來了，其豐富的物質資源和勞動力資源，與蘇南企業能更好的形成互動，將更有利于蘇南的發展；與蘇南地區合作也會讓沿海地區更快地崛起。通過“江海合作”，沿海地區的落后可轉達化為后發優勢，形成明顯的趕超效應。具體講，要加強以下方面的合作：一要以要素的優化配置與組合為紐帶推進經濟聯合。江蘇沿海地區與蘇南地區有很強的要素互補性，蘇南的沿江發展，開始面對土地緊張，產業升級的壓力，需要并開始向沿海作經濟梯度產業轉移。而沿海地區有廣袤的土地資源、自然資源，也非常有利于蘇南將一些人力資本較為密集的產業轉移過來。實踐證明，缺乏要素紐帶，經濟合作是不會長久的，也不會是雙贏和多贏的。二要以人員流動為先導加強經濟合作。江海經濟合作是江蘇經濟發展的內在要求，南北優勢互補，聯合發展，是全省經濟發展的必然趨勢。人的合作是經濟合作的先導。通過南北交流與合作，提高沿海地區公務人員依法行政能力和駕馭市場經濟能力，提高行政效率、行政管理和服務水平，更好地履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。同時，通過加強兩地區間高素質人才的流通，還可以推進兩地的經濟合作與交流，帶動沿海地區人才素質的提高，為長期的合作奠定基礎。再次，地區關系不能僅僅考慮省內的協調，還要在更大的區域范圍考慮沿海開發，極融入全國沿海開發和區域經濟發展的產業鏈。隨著區域經濟一體化和全球經濟一體化進程的加快，當前地方經濟的發展已經不能孤立于一體化之外，必須要把地方經濟融入全球和區域經濟發展的產業鏈中，成為其一段、一節或者一環；必須融入區域經濟一體化過程中。積極融入“長三角”經濟區，作為“長三角”一員積極發揮作用。沿海工業的發展，要積極納入“長三角”的“世界工廠”之中，積極與世界級企業和戰略投資者的合作，加大產業轉移和產業引進力度，加快沿海工業的快速發展。Xg8大陸橋物流聯盟

　　沿海的農業發展，也要大力推進標準化生產，大力推進農產品進入國內外大型超市集團，納入全國、全球物流循環中。加強GDP 目標與轉變增長方式的協調，處理好快速發展與轉型升級的關系在沿海開發中，各級政府都制定了很高的GDP 指標，都期望經濟規模有一個爆發式增長。但是，過高的GDP 目標必然導致片面追求GDP，導致重規模，輕效益的粗放增長方式。發展方式上，沿海開發必須加強GDP 目標與轉變增長方式的協調，必須確定合理的GDP 目標，以促進經濟的轉型升級。過高的GDP 目標對地方政府產生了極大的壓力。為了完成這個高目標，各級政府不得不片面追求GDP，鋪攤子，搭架子，不得不依靠大量投資，甚至弄虛作假，用粗放的方式來發展經濟。沿海不少地方政府在實際操作中仍然不時將GDP 增長放在了首位，繼續沿用過去粗放經濟增長時期的老手段，以沿海開發為名，貪大求快，雷同項目遍地開花，基層政府為追求政績而互相攀比，造成不良盲目競爭，違背了集約、生態環保、開放和互動開發的發展原則。如市縣不斷蜂擁到省里“跑項目”，產生這些現象的原因歸根結底還在于政府官員仍然存在要增長還是要可持續發展的觀念糾紛，是對國家沿海大開發戰略意義的認識不足，認識不清就造成了試圖以粗放經濟模式創造新型工業經濟，其實是“新瓶裝老酒”，對實施沿海開發戰略的配套體制、財政、行政等多方面都沒有足夠改革和創新突破，存在不少的缺陷、矛盾與漏洞。因此，要降低不切合實際的GDP 目標，將主要精力放在轉變經濟增長方式上來，將增長速度降下來，將增長質量提上去，真正實現經濟的轉型升級。事實上，沿海開發重要戰略意義在于以海洋經濟為契機，大力發展新型工業和現代服務業，這就要求我們不能夠簡單地照搬過去的“蘇南模式”，要在新的發展理念和思路下實現經濟與社會的大發展，推進經濟增長方式的轉變。發展路徑上，改革開放以來，蘇南崛起先是依靠鄉鎮企業，再是依靠外向加工貿易。昆山崛起則依靠的是臺商積聚效應。沿海、沿江大開發的口號已經提了多年，但是包括南通在內的蘇中、蘇北地區均仍未真正實現經濟騰飛，說明這些地區長期以來依賴的發展路徑無法實現經濟飛躍，既有發展路徑急待突破。以沿海開發發展最快的南通市為例，放眼長三角地區，南通在整個長三角北翼地區具有明顯的區位優勢和經濟基礎優勢。崇啟大橋的貫通使南通加入上海一小時都市圈，從而有機會有條件接受上海這個長三角核心城市的近距離強輻射。加之南通相對其他蘇中乃至蘇北城市三次產業基礎明顯要深厚，經濟起步也較早，社會富裕程度較高，文化素質較好。從各方面條件看，南通都有理由也最應該繼蘇州等蘇南地區之后依靠上海的強輻射迅速崛起。但是，盡管目前有國家沿海大開發戰略這一有利機遇，南通也確實采取了許多措施加強與上海的經濟聯系，而且上海也已將南通列為產業梯度轉移的目的地之一，當前南通還不能夠很有把握地認為自己一定可以“近水樓臺先得月”。Xg8大陸橋物流聯盟

　　必須扭轉舊有落后發展觀念，打破傳統發展路徑依賴，除了交通、廠房等基礎設施的硬件對接外，南通自上而下都要解放思想觀念，鼓勵創新創業，勇于創新創業，政府、企業要積極推進管理現代化及信息化，從人才、城市品位及文化包容性等“軟件”上全面主動對接上海，大量吸引上海的產業特別是高技術含量企業入駐。加強沿海與產業規劃間的協調，處理好項目引進與基礎設施建設間的關系江蘇沿海長期沒有得到發展，與其特殊的地質結構有關系。江蘇沿海開發，一定要加強沿海地質特點與產業規劃間的協調，處理好項目引進與基礎設施建設間的關系。一是處理好圍墾與地質的關系。圍墾是建設的前提，江蘇歷史上大多數的匡圍均是屬于邊灘小規模匡圍，施工難度相對較小，而未來的圍墾面積較大，墾區外堤線尤其是遠離岸線的沙洲墾區堤外水深更深，水下地形更加復雜，潮汐、波浪等水動力條件比較惡劣，因此，對圍墾工程中的堤線布置、海堤設計、施工材料、施工工藝等提出了嚴峻的挑戰。江蘇沿海石料及其缺乏，由外地運石料進場，所需工程費用較高，需要進行新材料、新工藝的研究與開發。江蘇沿海圍墾與資源高效利用是投資大、施工難、歷時長、投資回收慢、社會效益明顯的系統工程，具有獨立性和綜合性的特點，國內外無成功經驗可以借鑒，使得其在經濟管理領域面臨著諸多新的問題。二是處理好項目與地質的關系。江蘇沿海地區的產業，都在重點發展大型石化、能源儲備、煤炭中轉、大型物流和國家戰略新興產業等重大產業項目，將這些項目向沿海地區布局和傾斜，通過大產業、大項目帶動沿海大開發。但是，江蘇海岸帶90%以上為新沉積的第四系松散層，這些區域地殼穩定性較差，軟土地基、沙土液化等環境工程地質問題分布廣泛。Xg8大陸橋物流聯盟

　　沿海地區淤泥質的地質結構需要大量的石料拋填，否則難以支撐重大項目的建設。石料的嚴重缺乏，將嚴重影響江蘇沿海地區的產業選擇和港口、城市建設。三是沿海水資源缺乏對圍墾與開發的制約。淡水資源緊缺是沿海大規模圍墾與開發以及生態環境保護的重要制約因素。受季風氣候影響,江蘇沿海地區降水年內分配不均,全年60%～70%的降水集中在6～9 月，還經常出現連續豐、枯水年。由于缺乏攔蓄條件,當地徑流和過境客水難以被有效利用，而且隨著淮河流域經濟社會發展的不斷加速，沿海地區過境水資源將逐年減少，在遭遇干旱的時期，試圖依靠遠距離抽引江水補給，遠不能滿足沿海地區的淡水需求，生態用水被擠占的現象日益突出。沿海地帶已成為資源型、水質型和工程型并存的缺水地區，水資源缺乏成為大規模圍墾與開發以及生態環境保護的重要制約因素。加強“一體化發展”的協調，處理好重點地區與重點項目的關系江蘇沿海發展要實現五個“一體”：一是多重戰略機遇一體研究。目前，三重戰略機遇聚集江蘇沿海，一是國家戰略層面：《國家東中西區域合作示范區建設總體方案》；《長江三角洲地區區域規劃》；《江蘇沿海地區發展規劃》；《全國主體功能區規劃》帶來的機遇；二是國家部委層面：國家創新型試點城市帶來的機遇；三是江蘇省級層面：江蘇省人民政府關于貫徹落實國家東中西區域合作示范區建設總體方案的實施意見、江蘇省沿海開發五年推進計劃等帶來的機遇。二是港、產、城一體規劃。港口包括海港、陸港、空港，是一個有機整體，要實現“三港聯動”。同時，港口、產業、港城也是一個有機整體，城市是東中西區域合作的項目載體和產業依托，必須同步甚至超前建設。改變城市功能不健全、小城拉大港，港口建設取得重大突破、但產業布局相對滯后，缺乏大項目帶動的現狀。三是東中西（海陸雙向區域）一體開放與合作。海向，指面向日韓的開放與合作，擁抱大海。陸向，指與中西部的區域合作。四是功能與載體一體建設。要完善現代物流服務功能、產業合作功能、商務服務功能、科技和人才服務功能、生態功能。功能又通過基地與平臺等載體建設體現出來。要加強現代物流合作平臺、商務合作平臺、投融資平臺、科技和人才合作平臺、信息服務平臺、政府服務平臺等都承載著特定的功能。Xg8大陸橋物流聯盟

　　只有精心設計載體，功能與載體一體建設，才能將區域合作落到實處。五是內生動力與外部環境一體培育。江蘇沿海開發，激發內生動力是關鍵。通過激發內生動力增強發展活力，重點要抓四要素：觀念，全力推動思想大解放；機制，激活跨越發展機制；環境，努力營造良好的發展環境；人才，建設一支適應、推動江蘇沿海開發的人才隊伍。營造外部環境是基礎。通過營造外部環境加強區域合作，實現優勢互補，重點在強化五方面的合作：國內外的合作，跨區域的合作，區域間的合作，區域內的合作，與中央部委及省級機關的縱向合作。在“一體化發展”的基礎上，遵循《江蘇沿海地區發展規劃》的原則，地區發展上，重點“加快建設新亞歐大陸橋東方橋頭堡”；項目發展上，二產業應積極發展臨港產業，引導沿江及內陸地區，特別是城市鋼鐵企業向連云港轉移，重點發展滿足沿海先進制造業基地所需要的鋼鐵產品。加快發展優勢和新興產業，建設連云港國家級碳纖維生產基地。三產業要加快連云港國際商務中心建設，打造區域性和國家級會展品牌；以連云港為基地開發日韓海上旅游航線將連云港建成國際知名的海濱旅游城市和國內著名的旅游目的地。但是，同時要搞好江蘇沿海的重點項目建設，如支持鹽城發展大中型客車和專用車，建設汽車實驗場；支持南通發展具有國際競爭力的船舶制造產業，加強研發設計，建成世界一流的船舶修造產業基地；將鹽城建成我國東部沿海重要的旅游城市和濕地生態旅游地，將南通建成我國獨具特色的“江海旅游”門戶城市和歷史文化名城。創造條件在南通、連云港等地引進發展郵輪經濟。加強政府資金與社會資金的協調，處理好政府資金引導與社會資本參的關系沿海開發，需要龐大的資金。Xg8大陸橋物流聯盟

　　從國家到省里不但直接撥出資金，支持沿海開發。而且還通過設立開發集團、沿海開發基金、沿海開發銀行等形式，為沿海開發籌集資金。但是，解決沿海開發資金的關鍵在于社會資本的參與。因此，政府資金要引導社會資本參與沿海開發。然而，國有資產的保值增值目標又使政府資金向短期見效快，回報高、風險低的項目傾斜。因此，政府資金如何引導社會資本參與沿海開發是當前沿海開發的一個重要任務。沿海開發必須要加強政府資金與社會資本的協調，通過政府資金，吸引社會資金，包括外地資本和國際資本。政府資金不但要在投資方向上引導社會資本，而且要主動與社會資本對接，主動為社會資本參與沿海開發而承擔風險、掃除障礙，全力吸引社會資本。要堅持市場化運作原則，走投資主體多元化道路。實現政府資金主動與社會資金對接，通過政府資金引導社會資本參與沿海開發。（本文為江蘇省社會科學基金項目（項目編號：11EYD043）研究階段成果）Xg8大陸橋物流聯盟

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