中國綠色“一帶一路”最新指南新在哪里？
2022-02-23 10:30:52
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▲中老鐵路上的中國工作人員。中國最新的綠色“一帶一路”指南要求從事交通基礎設施項目的公司應“避免占用自然保護區和重要生物棲息地。”圖片來源：Kaikeo Saiyasane / Alamy
今年1月，在《對外投資合作綠色發展工作指引》（以下簡稱“《工作指引》”）發布后不到六個月，生態環境部和中國商務部又印發了另一份名字相似的建議——《對外投資合作建設項目生態環境保護指南》（以下簡稱“《指南》”）。
這份文件與去年的那份有何不同？有哪些新的內容？
簡單來說，新指南不僅重申了2021年工作指引中的建議，更聚焦于“一帶一路”項目整個生命周期內環境風險管理的具體問題，為能源、交通、礦業開采等特定行業的環境風險管理提供了更詳實的指引。
新指南還反映了最近幾個月更廣泛的發展。自去年7月的《工作指引》發布以來，中國就支持海外綠色發展做出了若干重要承諾，尤其是習主席承諾中國將不再新建境外煤電項目，并支持發展中國家綠色低碳能源發展。11月，他進一步表示中國正在探索建立境外項目風險的全天候預警評估綜合服務平臺。這些聲明都凸顯了需要進一步明確企業在開展海外業務時在環境風險問題上所負有的責任。因此，新指南進一步強調了2021年《工作指引》的一個要點——開展海外業務的中國企業僅遵守東道國的環境標準已經不再足夠，尤其是在東道國環境監管或執法能力不足的情況下。指南鼓勵企業在當地法規不完善的情況下在整個項目周期中都應參照國際通行規則或中國標準。
這是一個重要的進展，顯示了中國提高標準的雄心。根據之前的指導文件，包括2013年商務部和生態環境部聯合印發的《對外投資合作環境保護指南》，企業只需遵守東道國的環境法規即可。
這份2022年《指南》新增的內容還為環境污染防治、應對氣候變化，更為重要的是生物多樣性保護提供了更好的指引，并在生態系統保護和修復、避免占用生物多樣性重點區域等方面提出了更加具體的行動建議。
《指南》呼吁民營和國有企業在開展新的海外項目、改擴建項目以及并購重組的過程中“貫徹生態文明理念”，“推動項目綠色高質量發展”。
新指南具體說了什么？
2022年《指南》共有25項內容，描述了企業應如何對項目從規劃到建設、管理、乃至拆除的整個生命周期內的環境影響進行全盤考慮，并公開相關信息。
因此，《指南》鼓勵企業：
- 在東道國環境治理薄弱的情況下，采用國際通用規則標準或中國更嚴格的標準；
- 參考國際通行做法，完善內部環境管理體系，設專門人員負責生態環境保護工作；
- 選擇熟悉國內外環境法律法規且有能力提供國際化環境評估的咨詢服務機構；
指南還鼓勵企業重點降低三方面的環境風險：
- 污染。應控制和減少水、噪音、粉塵、振動、固體廢棄物及其他污染物的排放；
- 氣候。企業應為“應對氣候變化作出積極貢獻“，例如優先選擇低碳項目（如能源）以及構建“綠色供應鏈管理體系，實施綠色采購”；
- 生物多樣性。企業應在項目建設前進行有針對性的調查；若結果顯示生物多樣性面臨高風險，則應考慮重新選址。
▲老撾Nam Theun 1號水電項目的施工現場。圖片來源：Alamy
《指南》把這些生態因素考量融入整個項目周期，包括要求聘請外部專家提供環境影響評估，與很多國際項目融資良好實踐標準接軌。
此外，《指南》為四個部門提供了具體的環境風險管理建議：
- 能源：企業應重點關注清潔和可再生能源項目；水電項目應減少對水生生物多樣性的不利影響。
- 石化：項目應加強控制污染物和溫室氣體排放，預防環境事故。
- 礦業：企業應加強污染控制和廢物處置措施。
- 交通：交通基礎設施項目應避免占用自然保護區和重要野生生物棲息地。
這四個部門是中國海外投資和建設，尤其是“一帶一路”項目中最重要的部分，占“一帶一路”項目總值的約70%。
▲克羅地亞韋萊比特山脈，中國-克羅地亞塞尼（Senj）聯合風電項目正在組裝風力發電機。新版綠色“一帶一路”指南要求企業“為應對氣候變化作出積極貢獻”。圖片來源：Ding Decai / Alamy
如何實施這份新指南？
有若干中國機構已經制定了相關手冊，以幫助綠色發展原則融入海外項目的設計和管理。
首先是“一帶一路”國際綠色發展聯盟2021年10月發布的《“一帶一路”項目綠色發展指南·企業及金融機構應用手冊》。中國企業可將其作為補充，特別是作為該聯盟2020年12月發布的《“一帶一路”項目綠色發展指南·基線研究報告》的補充。后者包括的“項目分級分類系統”可以幫助避免和減輕項目生命周期中的環境影響。這份應用手冊提供了一系列核對表，用以評估項目在生物多樣性、溫室氣體排放和污染這三個環境維度上的表現。它還為金融機構如何評估項目環境風險，以及如何激勵出臺更高的環境標準以降低這些風險提供了清晰的支持。
該聯盟于去年10月發布的《“一帶一路”項目綠色發展指南·鐵路公路行業綠色發展指南》是另一份能夠提供實用性幫助的文件。該指南為交通基礎設施行業提供了針對性指導，提出了鐵路和公路項目的環境影響評估指標體系。內容包括項目的選址選線、生態和環境影響、風險防范、固體廢物處理、信息公開和公眾參與。
第三是2021年9月發布的《中國基礎設施項目第三方市場合作：聯合融資操作手冊》。該手冊是在英國駐華使館的支持下，由中央財經大學綠色金融國際研究院編寫的。報告一步一步地指導項目開發商，尤其是中國的項目開發商如何通過在項目初期及其整個生命周期中納入環境考量，從而將國際項目開發標準納入到項目之中，以便更加容易地吸引國際銀行融資。
新指南的影響力將會如何？
和2021年的《工作指引》一樣，新《指南》屬于“軟法”，不能通過法庭來執行。但它向中國國有和民營企業發出了兩個明確的信號。
其一，中國監管機構對國內外復雜的環境問題有了越來越多的認識，并且正在積極解決這些問題。隨著中國政府——包括習主席多次講話——強調需要應對國內氣候變化，并在全球氣候和環境治理中發揮積極作用，海外貿易和投資顯然必須支持這一戰略。
其二，新指南展示了中國監管機構與國際合作伙伴建立共識，以及向國際同行學習綠色金融和環境治理的強大能力。指南以國內外研究人員（包括本文作者）共同編寫的《“一帶一路”項目綠色發展指南》的研究成果以及《“一帶一路”綠色投資原則》為基礎。此外，中國和國際主體之間的高級別研究和政治伙伴關系，比如中國環境與發展國際合作委員會，為改善中國環境治理提供了很多海內外的真知灼見。
▲培訓中老鐵路工程師。中國的新指南建議在缺乏東道國規則的地方遵循“國際綠色規則和標準”。Image: Alamy
理想情況下，下一步是什么？
新《指南》是中國海外項目和投資朝著更加綠色的方向發展的又一個重要里程碑。就我們所知，該指南是所有國家監管機構制定的針對公共或私營企業海外項目環境管理指南中最全面的一個。這樣的政策信號對中國企業，尤其是國有企業來說更為重要。因為相對于許多西方企業更容易受金融市場、股東或民間社會等自下而上的信號影響，中國國有企業更多地受政府和國家領導人自上而下的信號驅動。
有了這些信號，中國企業已經迅速擱置或退出一些“紅燈”項目。例如，波黑擬建的700兆瓦烏格列維克三號（Ugljevik III）煤電站項目最近就宣布無法獲得中國貸款。
中國企業最近對內部環境風險管理能力建設表現出了更大的興趣，同時也越來越多地與環境專家合作。例如，參與“一帶一路”倡議的所有大型金融機構以及多家企業都參加了由克萊恩斯歐洲環保協會（ClientEarth）、“一帶一路”綠色發展國際聯盟和北京綠色金融與可持續發展研究院聯合舉辦的兩次環境、社會和治理（ESG）研討會，并討論了近期ESG風險管理中存在的問題和取得的進展。
▲印尼萬丹省的蘇拉亞（Suralaya）煤電站。印尼政府正承受著來自國內外越來越大的壓力，要求其放棄煤電，推動能源轉型。圖片來源：© Kasan Kurdi / Greenpeace
正如我們去年的文章所述，我們預計中國海外項目的這種綠色化趨勢將繼續下去，比如通過制定另外的特定行業指南等途徑。就進一步“綠化”中國海外金融而言，我們尤其看到了進一步改善環境風險管理的機會。這可以通過提供更清晰的早期風險降低機制指引來實現。這可能包括明確的環境影響評估標準、公眾參與項目開發，以及允許受影響的當地利益相關者直接向融資機構表達關切的投訴或舉報系統。
我們也看到接下來為企業和金融機構提供更好的環境信息披露標準，并為氣候變化適應項目提供更好指引的重大機遇。畢竟，推動無論是中國國內還是“一帶一路”倡議綠色發展的關鍵力量不僅有企業，還有中國的金融機構。當它們都依照這份新的《指南》讓自己的投資組合變得更加綠色時，整個“一帶一路”就有望變得更加綠色。
（來源：中外對話）
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